Stortinget 2014Jeg har gjort noen spede forsøk på å orientere meg i materiale som burde kunne sette meg i stand til å si noe fornuftig om dette, men må medgi at jeg ikke er blitt særlig klokere. Svaret er kanskje så enkelt som at myndighetene ikke har noe særlig med politikk på området, bortsett fra at de ønsker at folk spiller og dermed finansierer gode formål, men ønsker på den annen side at folk ikke utvikler spilleavhengighet. Jeg forsøker å nøste litt i noen tråder nedenfor. Jeg starter bredt og allment, men snevrer inn mot totalisatorspill etter hvert.

Av Olav Vannebo, Harestua

 

Et bakteppe

Kulturdepartementet har hovedansvaret for pengespill (utenom totalisatorspill og lotterier mv) i Norge, med Lotteri- og stiftelsestilsynet som kontrollorgan. Pengespill er regulert i pengespilloven og nonen forskrifter om lotterier mv.  Staten eier Norsk Tipping, som har enerett til å tilby pengespill (utenom totalisatorspill). Den uttalte politikken ganske enkel; å ivareta hensynet til spilleavhengighet og sikre at inntekter fra pengespill går til ideelle formål.

Lotterier mv er regulert i lotteriloven med forskrifter. Den gjelder lotterier, bingo og lignende utenom det som ligger i Norsk Tipping, som har til formål å finansiere ulike gode formål, med Lotteri- og stiftelsestilsynet som kontrollorgan.

«Handlingsplan mot spilleproblemer» (den fjerde i rekken) retter seg både mot pengespill og dataspill. Den har tre hovedmål; færrest mulig skal ha problemer med spill, kunnskap om spill og spilleproblemer skal økes og deles, tidlig identifisering og behandling av problematisk atferd. Under hvert av hovedmålene er det flere delmål. Jeg nevner bare ett her; «Markedsføringens effekt på spilling og spilleproblemer skal undersøkes.»

Landbruks- og matdepartementet har ansvaret for totalisatorspill i Norge. Spillet er regulert i totalisatorloven og forskrift om totalisatorspill. Inntektene ved spillet skal fremme hestesport, hestehold og norsk hesteavl. Departementet fastsetter spillereglene slik at spillet skjer i betryggende former under offentlig kontroll med sikte på å forebygge negative konsekvenser av spillet.  Kontrollmyndigheten er tillagt Stiftelses- og lotteritilsynet. De mest konkrete direktivene fra departementet ligger i brevet hvor departementet gir Stiftelsen Norsk Rikstoto (NR) konsesjon og enerett til å forestå totalisatorspill. Det seneste brevet er datert 14.10.16 og gjelder konsesjon fra 01.01.2017 til 31.12 2021. Det nye i dette brevet i forhold til de tidligere, er at NR gis et skjerpet ansvar for å ha tiltak mot uheldig spilleadferd. NR er gitt frist til i løpet av inneværende år å ha gjennomført en risikovurdering og vurdering av tiltak for å redusere risikoen for uheldig spilleadferd.

Det betyr at det er de samme hensyn som er vektlagt bak de spill som tilbys i Norsk Rikstoto som i Norsk tipping og ulike lotterier; å skaffe penger til noen ideelle formål (riktignok ikke de samme formålene) og søke å unngå uheldig spilleadferd og spillavhengighet.

På hjemmesiden til Lotteri- og stiftelsestilsynet ligger informasjon om hvordan tilsynet skjøtter sitt tilsynsansvar. For Norsk Tipping og Norsk Rikstoto går tilsynet i første rekke på de tekniske aspektene ved gjennomføringen av spillet (resultat, premieberegning og transaksjoner), samt på markedsføringen. Når det gjelder det siste har tilsynet holdepunkter i felles retningslinjer for markedsføring i regi av NT og NR (fastsatt av de ansvarlige departementene 19.11.2014). Retningslinjene fastsetter bla at markedsføringen ikke må være villedende eller utilstrekkelig veiledende. Videre at vinnersjansene må fremstilles på en korrekt og balansert måte, slik at markedsføringen ikke gir inntrykk av at vinnersjansene er større enn de i realitetene er. Informasjon om vinnersjansene skal være tilgjengelig på Internett og tilrettelagt for alle mobile plattformer. (Jeg understreker dette, bla fordi jeg kommer tilbake til det senere.) Det framgår dessuten at markedsføringsloven gjelder i tillegg til retningslinjene.

Myndighetene synes å se på spillerne som nyttige idioter. Spillerne er nyttige fordi de betaler for gildet, og som idioter fordi de ikke anses som kompetente og berettiget til å ha noen oppfatning om hva som er god og fornuftig spillepolitikk, men må bare beskyttes mot seg selv dersom idiotiet tar overhånd.

Litt om utredninger og tall

Den ferskeste publikasjonen av interesse nå er St.meld. 12 (2016-2017) «Alt å vinne», som oppsummerer regjeringens syn på hvilken politikk som bør føres i forhold til pengespill.  Denne bygger i noen grad på materiale som også kan finnes andre steder bla på hjemmesiden til lotteritilsynet og departementene. Tallbehandlingen er litt rotete og uoversiktlig, så det tar tid å fordøye tallene. Hovedinntrykket er likevel at Stortingsmeldingen gir en grei oversikt over spillemarkedene og problemstillinger knyttet til dem. Jeg bygger i hovedsak på denne.

Hovedproblemstillingene er:

  • Valg av reguleringsmodell; enerett eller lisens.
  • Behovet for en enhetlig og konsistent reguleringsstruktur.
  • Behovet for å kombinere streng regulering, aktiv eierstruktur og en god rollefordeling mellom departement og styringsorgan.
  • Behov for kanalisering (lede spill fra det uregulerte til det regulerte markedet) og konkrete tiltak for å sikre ansvarlig spill.
  • Konkrete tiltak for å beskytte de regulerte aktørene markedene i det norske pengespillmarkedet.

Det anslås i meldingen at i underkant av 60% av befolkningen i Norge mellom 16 år og 74 år deltar i ett eller flere pengespill i løpet av et år (basert på undersøkelser i 2013 og 2015). Om lag 4% (inkludert i de 60%) har i løpet av et år spilt på ett eller flere utenlandske nettsteder. Når det gjelder andelen som har spilt på utenlandske nettsteder finnes det tall fra 2011 til 2015. Andelen ligger på om lag samme nivå gjennom hele denne perioden, tross aggressiv og økende markedsføring fra tilbyderne. Mange av de som har spilt på utenlandske nettsteder har trolig samtidig også spilt i det regulerte norske spillemarkedet.
Blant de som har svart at de spilt på pengespill siste 12 måneder, finner vi at flesteparten av dem, 76.9%, hadde spilt tallspill (lotto, joker mv) og at noe over halvparten, 54.5%, hadde spilt vanlige skrapelodd. De av spillerne som hadde spilt på hest utgjorde 15,9% og de som hadde tippet fotball utgjorde 16.7%. Det er åpenbart av tallene at flere av spillerne hadde deltatt i flere typer spill.  Disse tallene hentet fra en undersøkelse fra Universitetet i Bergen. I denne undersøkelsen vil en også kunne finne tall som kan tyde på at andelen totalisatorspillere og andelen fotballtippere er fallende.

Noe under 90% av befolkningen mellom 16 og 74 år er anslått til å være enten ikke-spiller eller normalspiller med et uproblematisk forhold til sitt pengespill (ut fra hvordan et utvalg av spillere har svart på 9 ulike spørsmål som antas å indikere et spilleproblem).  Godt under 1% av spillerne anses å ha alvorlige problemer, og noe over 2% anses å være i faresonen for å bli problemspiller, mens noe under 8% er i nærheten av faresonen.

Total brutto omsetning i norske pengespill (det regulerte spillemarkedet) steg fra om lag 22   mrd kroner (ca 9 netto) i 2000 til ca 43 mrd kr i 2005 (snautt 12 netto). Deretter sank omsetningen til litt under 20 mrd i 2008 (om lag 8 netto), for deretter å stige noenlunde jevnt til ca 38 mrd kr (noe under 10 netto) i 2015. (Netto omsetning er lik brutto minus beløp utbetalt i gevinster til spillerne).

Utviklingen fram til 2008 er preget av stor vekst i spilleautomater og i noen grad også bingo og deretter reduksjon ved at automatene ble fjernet. Forskjellen mellom brutto omsetning og netto omsetning sier mye om utviklingen i samlet tilbakebetaling (gevinster) til spillerne. Gjennomsnittlig tilbakebetalingsprosent har således gått fra 50 i 2000 opp til 71 i 2005, deretter ned til 60 og så igjen opp til 77 (alle tallene er litt runde).

Norsk Tipping har vært den store vinneren i det regulerte norske markedet når en ser hele 2000-tallet under ett, og har økt fra noe under 50% av samlet netto omsetning i år 2000 til nærmere 70% i 2015. Økningen skyldes at de har overtatt ansvaret spill fra andre aktører (eksempelvis spilleautomatene), men også utvikling av nye spill, og aktiv markedsføring. Norsk Rikstoto har samlet sett hatt en ganske stabil andel av samlet netto omsetning på noe under 10%.

Stortingsmeldingens politiske konklusjoner

Regjeringen ønsker en helhetlig og konsistent spillepolitikk, og mener at dette best kan ivaretas ved at:

  • Dagens enerettsmodell blir videreført
  • Lotteriloven, pengespill-loven og totalisatorloven blir slått sammen til en felles lov
  • Ansvaret for pengespillpolitikken samles i Kulturdepartementet
  • Landbruks- og matdepartementet beholder ansvaret for hestesporten og fordelingen av overskuddet fra totalisatorspillet
  • Kulturdepartementet fastsetter i forskrift hvilke spillkategorier som kan tilbys gjennom NT og NR
  • Lotteritilsynet gis gjennom forskrift fullmakt til å godkjenne enkeltspill innenfor de enkelte spillkategoriene, og til å godkjenne tidsavgrensede pilotprosjekt

Denne modellen er antakelig grei nok. Litt samordning høres fornuftig ut, men det avgjørende er hvordan det konkrete innholdet blir seende ut. Hovedinntrykket er at det egentlig ikke er mye nytt i stortingsmeldingen.

Jeg savner en skikkelig innmat i de eksisterende retningslinjene (som jeg har satt i kursiv ovenfor), som går på at markedsføringen ikke må være villedende eller utilstrekkelig veiledende, og at vinnersjansene må fremstilles på en korrekt og balansert måte. Det er mitt klare inntrykk at dagens markedsføring ikke holder mål i forhold til disse kravene. Jeg ville hatt langt klarere informasjonspliktbestemmelser og kanskje også bestemmelser om frarådingsplikt, men reglene må nok være litt forskjellige avhengig av hva slags spill det er snakk om.

For oss som er interessert i hestespill må vi nok bare konstatere at totalisatorspillet drukner i alt annet som (naturlig nok må) behandles i stortingsmeldingen. Vi blir ikke noe særlig klokere av det som står der.

Hvordan må det tenkes?

Her som ellers er det viktig så langt som overhode mulig, å være kunnskapsbasert og analytisk. Den viktigste kunnskapen går på hvordan spillerne opptrer. Uansett hvordan du snur og vender deg, så er rumpa bak, og uansett hvordan du mikser og trikser så er det de økonomiske forutsetningene for de enkelte spill som er viktigst for spillerne. Pengespill er sin natur beslutning under usikkerhet, og du kan aldri vite noe med sikkerhet om det enkelte utfall. Derfor er det desto viktigere at det som finnes av informasjon behandles med oppriktighet og alvor, og presenteres på en forståelig måte.

Det må skilles mellom kunnskapsspill og spill som baseres på rene tilfeldigheter. De sistnevnte spillene er de enkleste. Eneste informasjon du trenger er hvilke sannsynligheter som binder sammen innsats og gevinst. Det dreier seg om ren flaks og intet annet. Kunnskapsspillene er mer interessante fordi du selv må anslå disse sannsynlighetene. Her er massevis av annen informasjon som er relevant, samt at  det muligheter for at spillene blir rigget, for at desinformasjon er plantet og for at innsideinformasjon tilflyter bare noen få. Her blir informasjonshåndteringen enda viktigere.

Bortsett fra slike spill som poker i en vennegjeng, er ingen pengespill nullsumspill. Spillerne som gruppe taper. Spillet har med andre ord en negativ forventningsverdi. Når folk likevel spiller, så tror jeg det best kan forklares ved at de har kontroll på nedsiden (worst case er at innsatsen, som er relativt beskjeden ryker), mens oppsiden er relativt stor (best case er at du vinner et stort beløp). Dette er på en måte motsatt av forsikring, hvor du betaler deg vekk fra en ubehagelig stor nedside.

Hvis en ser på en enkelt vilkårlig spiller er det selvsagt vanskelig å si hva hun eller han tenker. Det er heller ikke slik at alle spillere har en klar kunnskap og en klar strategi bak sitt spill. Likevel framtrer det (til dels meget klare) mønstre i atferden når vi ser hele spillergruppen under ett. Det er slike mønstre som må søkes klarlagt. Det dreier seg i første rekke om hvordan spillerne forholder seg til gjennomsnittlig tilbakebetalingsprosent. Hvordan vil omsetningen variere med varierende tilbakebetalingsprosent for en og samme spilltype. Det dreier seg også om i hvilken grad spillerne er villige til å trade bort gjennomsnittlig tilbakebetalingsprosent mot høyere (maksimal)gevinst (altså mellom ulike typer av spill). Det er åpenbart slik at spillerne i noen grad er villige til å akseptere lavere forventet gevinst mot høyere toppgevinst. NR sitter, etter det jeg har grunn til å tro, på undersøkelser som i hvert fall i noen grad går på slike problemstillinger, men har av en eller annen grunn lagt denne kunnskapen lengst ned i skuffen.

Det er spillernes adferd som bestemmer i hvilken grad det er konkurranseflater mellom ulike typer spill. NR okker seg i Årsberetningen for 2015 over konkurransen fra NT, og viser særlig at NT kjører en langt mer aggressiv markedsføring enn det NT har mulighet for å gjøre. NT har trolig rett i at det kan være en viss sammenheng her, men jeg kan ikke se at de har gjort noe forsøk på å finne ut mer om de underliggende sammenhengene.

Her er det også grunn til å minne om at Stortingsmeldingen viste til at utenlandske nettspillselskaper har hatt en særdeles aggressiv markedsføring av spill som ikke er lovlige i Norge uten at deres markedsandeler har økt. Markedsføring alene er åpenbart ikke tilstrekkelig. I dette tilfelle kan det kanskje være så enkelt som at det store flertallet av spillere respekterer norsk lov selv om tilbyderne ikke gjør det. Her er det også grunn til å minne om at NT får verdens beste gratis markedsføring gjennom NRK.

Hva skjer når et nytt spill legges til buketten av spill som tilbys? I noen grad er nok spillerne lik høna, som spiser litt mer når hun presenteres for en stor haug med korn, enn det hun gjør med en liten. Det tilsier at den samlede omsetningen øker noe. Men det er ikke tilstrekkelig grunn til å pøse på med stadig nye tilbud. Det avgjørende er å ha begrunnede oppfatninger om det nye spillet går på bekostning av andre spill og holde dette opp mot hvordan bidragene til formålet påvirkes. Det første dreier seg om to effekter. Det ene er en substitusjonseffekt som er større jo større konkurranseflaten er mellom de ulike eksisterende spillene og det nyintroduserte. Det andre er en type inntektseffekt. For spillere som har et samlet spillebudsjett vil ethvert nytt spill gi en «crowding out» effekt på ett eller flere av de eksisterende (uavhengig av konkurranseflate). Disse effektene må deretter holdes opp mot det faktum at andelen av hver spilt krone som går til formålet, varierer fra spill til spill.

Ett eksempel: 5+ (et spill som jeg personlig ikke vil ta i med ildtang) opplyses å ha gitt en positiv effekt på omsetningen i NR. Men det er bortimot uinteressant. Det vesentlige er om det har hatt en positiv effekt på det samlede beløp som tilføres formålet. Det siste spørsmålet er selvsagt ikke helt lett å svare på, men det ser ut til at NR har ikke engang gjort det minste forsøk på å besvare det.  

Dette burde være barnelærdom for alle som befatter seg med pengespill, hva enten det gjelder poltikk eller økonomi. Jeg kan selvsagt ikke utelukke at det faktisk tenkes slik, og håper jo at det gjør det, men av det jeg har lest så langt, så ser jeg bare et skremmende fravær, både i politikken, i utredningsmiljøene, i hestemiljøet og blant spilloperatørene.

Hva kan NR og DNT/NJ gjøre?

Jeg tror de bare må rykke tilbake til start. Det vil si til formålsparagrafen i NRs vedtekter, som sier at NT skal bidra til at inntektene fra spillet kommer hestesporten, hesteholdet og norsk hesteavl til gode. Vedtektene sier videre at i saker av særlig viktighet for NR som bla budsjetter, årsoppgjør, terminlister, strategiplaner, skal styret i NR drøfte disse med styrene i Det Norske Travselskap (DNT) og Norsk Jockeyklub (NJ) før endelig beslutning fattes. Det skal utarbeides en avtale mellom stifterne (DNT og NJ) som sikrer god kontakt og at alle parter arbeider for at NR’s formål fremmes. Vedtektene fastsetter dessuten at NR skal ha et råd hvor stifterne er tungt representert, og i tillegg til dette skal det avholdes minst to faste kontaktmøter pr år mellom NR og stifterne (DNT og NJ).

Dette ser ut til å fungere dårlig. Det oser av dårlig klima i NRs Årsberetning for 2015. Jeg har gått gjennom flere av DNT’s årsberetninger de senere årene. Samarbeidet med NR nevnes i forbifarten, men ikke et ord om hva som drøftes og hva som kommer ut av det. Når det gjelder de inntektene som skapes og hvordan de fordeles virker det som DNT bare «tar det de får». Det synes å være mye av staurbæring på hestesportsiden, men det har neppe noen hensikt å krangle om hvem som har skylda. Hestesporten er nødt til å ta fatt i dette. Det er de som skal styre NR og ikke omvendt.

Det virker på meg som at NR oppriktig har ønsket klarere og mer samordnede prioriteringer fra hestesportens side. Det kan hende at det er grunner til at det vanskelig å få alt til å gå på skinner, og det er mye som burde tas fatt i. Men nettopp derfor tror jeg det kan være fornuftig å starte med å single ut noen få hovedsaker og konsentrerer seg om dem, så burde det være mulig å få til i hvert fall noe. Det bør også inn en klarere forståelse av at det er spillerne som betaler gildet, og at det derfor vil være en fordel å ha dem med på laget.

Jeg kunne tenke meg å foreslå to saker:

  • Fjerning, eller betydelig reduksjon, av statsskatten på 3,7% av brutto omsetning i NR
  • Økning av tilbakebetalingsprosenten (premiepotten) i V75-spillet fra 60% til 65% av brutto spilleomsetning. Dette bør kombineres med å fjerne bonusfradraget i V76, slik at premiepotten også her reelt sett blir 65%. 

Det første punktet er det trolig full eller tilnærmet full enighet om i hele hestemiljøet, samtidig som NR også har på sin ønskeliste. Det kan hende at det går lettere dersom noe av avgiften kan beholdes med øremerking til spesielle formål innenfor hestehold slik det i noen grad er også i dag. Her bør det være grunnlag for å konkretisere et forslag som har full tilslutning fra hele miljøet, slik at kampen kan gå rett mot myndighetene og politikerne. Hovedargumentet må antakelig gå på å snu den begredelige utviklingen vi har sett når det gjelder norsk hesteoppdrett, som hele miljøet nå synes å være opptatt av.

Det andre punktet er kan være mer kontroversielt, men utgangspunktet må være et de norske høyoddspillene V75 og V76 ikke anses å være tilstrekkelig attraktive sett med spillernes øyne. Det er samtidig grunn til å tro at økningen av tilbakebetalingsprosenten vil kunne øke omsetningen såpass meget at bidraget til formålet ikke reduseres og attpåtil kan øke. For V76 sin del er jeg overbevist om at nettobidraget uten videre vil øke, fordi endringen der kan gjennomføres uten at andelen til formålet påvirkes.

Min vurdering er at forslaget kan underbygges på et selvstendig grunnlag med henvisning til tilbakebetalingsstrukturen i hele buketten av spill tilbudt av NR. V75 har med sine 60% tilbake til spillerne den desidert laveste gevinstandelen i hele menyen, og klart lavere enn andre tilsvarende høy-oddsspill innenfor NR.

En tilleggsbegrunnelse ligger i henvisning til konkurranseflater med andre spilltilbydere. Konkurranseflaten mot NT er neppe avgjørende her, men totalisatorspill-leverandørene i våre naboland Sverige og Danmark er høyst relevante. Det er mye likt i tilbakebetalingsstrukturen mellom Norge og nabolandene, med høy og lik tilbakebetaling på lavoddsspillene (vinner og plass med 80% i alle land) og økende med økende odds.

Menyene er litt forskjellige i de tre landene. Danmark og Sverige har ikke V76, men har i stedet V86. Danmark har den for spillerne gunstigste tilbakebetalingen (bedre på trippel, men ellers lik Sverige), og Norge den dårligste (dårligere på V75, men ellers lik Sverige) Både i Danmark og Sverige er tilbakebetalingsandelen til spillerne 65% på både V75 og V86.

Hvis det først kommer i gang en diskusjon om tilbakebetaling til spillerne, bør det samtidig tas en diskusjon av bonusfradraget i V76, og tilbakeholdingen av smågevinster i høyoddspillene, og ikke minst tilbakeholding av gevinster for eksempel der ingen spillere har 7 rette i et V75-spill. Avrundingen av utbetaling ned til nærmeste krone er grei, men den overskvalpingen av gevinster som skjer for å finansiere jackpot og jokerpott, er en uting. Denne triksingen gjør NT bare for å kunne reklamere med store ekstragevinster i neste omgang. Og det er ekstragevinster som vanlige normale spillere bare bør glemme å forsøke å spille etter. Her mener jeg NT er langt utenfor folkeskikken og langt unna de kravene som må stilles i forhold til at markedsføringen ikke må være villedende eller utilstrekkelig veiledende. Det hjelper ikke å vise til at nabolandene er ute på samme galeien.

Den i sum største overskvalpingen skjer ved at smågevinstene holdes tilbake, men idiotiet i reglene blir mest framtredende i tilfeller som for eksempel dersom det skulle skje (og det kan faktisk skje) at ingen spillere i en V75 omgang har 7 rette, ingen 6 rette og heller ingen 5 rette. Da ville det ikke bli utbetalt en eneste krone i den spilleomgangen. Den regelen som gjelder for eksempel i V5 (§14.9, som innebærer at dersom ingen har fem rette deles premiepotten mellom dem som har fire rette) bør innføres tilsvarende i samtlige spilleformer. Spillerne skal ikke behøve å spille flere ganger om de samme pengene. Det er nok også enkelte andre anomalier i regelverket, men det lar jeg ligge i denne omgang.